Orzeczenie - IV SA/Po 1016/21 - Wyrok WSA w Poznaniu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...].02.2020 r. K. P. zwrócił się o udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzeń wszystkich kierowników Wydziałów Urzędu Miejskiego w K. za cały rok 2019: pensji zasadniczej, nagród, wszystkich dodatków i innych kwot składających się na pełne wynagrodzenie, wyszczególnienie wszystkich sum, które składają się na wynagrodzenia każdego z kierowników, wyszczególnienie kierowników z imienia i nazwiska oraz Wydziału, w jakim pracują.

Pismem z dnia [...] marca 2020r. (e-mail), Prezydent Miasta K. przekazał zestawienie dotyczące wysokości wynagrodzeń, nagród, dodatków i innych kwot składających się na pełne wynagrodzenie przyznane kierownikom Wydziałów Urzędu Miejskiego w K., w roku 2019. Wskazano, że wyszczególnienie kierowników z imienia i nazwiska oraz Wydziału, w jakim pracują dotyczy jedynie kierowników pełniących funkcje publiczne, czyli osób wydających decyzje administracyjne z upoważnienia Prezydenta Miasta K..

Organ podkreślił, że dostęp do informacji podlega ograniczeniu w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 06.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych; prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

W związku z powyższym, dane dotyczące imienia, nazwiska oraz Wydziału kierowników niepełniących funkcji publicznych zostały zanonimizowane, jednakże wysokości wynagrodzeń, nagród, dodatków i innych kwot zostają udostępnione.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. (e-mail) K. P. (dalej jako skarżący) przesłał wezwanie do uzupełnienia brakujących informacji.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2020r., znak [...] organ odmówił udostępnienia informacji o wysokości wynagrodzeń, nagród i innych kwot składających się na pełne wynagrodzenie przyznanych w roku 2019 kierownikom Urzędu Miejskiego w K. niepełniącym funkcji publicznych poprzez podanie imienia i nazwiska oraz Wydziału, w jakim pracują.

Odwołanie od powyższej decyzji w formie elektronicznej z profilem zaufanym wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. P. zarzucając przedmiotowej decyzji naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: u.d.i.p.), poprzez błędne uznanie że na gruncie niniejszej sprawy prawo do informacji publicznej ograniczone jest ze względu na prywatność osób fizycznych.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020r. Nr [...], znak: [...] Prezydent Miasta K. odmówił udostępnienia informacji o wysokości wynagrodzeń, nagród i innych kwot składających się na pełne wynagrodzenie przyznanych w roku 2019 kierownikom Urzędu Miejskiego w K. niepełniącym funkcji publicznych poprzez podanie imienia i nazwiska oraz Wydziału, w jakim pracują.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. P..

Decyzją z dnia [...] maja 2020r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości wskazując, że Prezydent Miasta K. w żaden sposób nie wyjaśnił powodów, dla których wszystkie osoby zajmujące kierownicze stanowiska w Urzędzie nie zostały zakwalifikowane do grona osób pełniących funkcje publiczne i w konsekwencji nie udostępniono danych o ich wynagrodzeniach, nagrodach i innych kwot składających się na wynagrodzenie w roku 2019.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2020r. organ I instancji ponownie odmówił udostępnienia informacji o wysokości wynagrodzeń, nagród i innych kwot składających się na pełne wynagrodzenie przyznanych w roku 2019 kierownikom Urzędu Miejskiego w K. niepełniącym funkcji publicznych poprzez podanie imienia i nazwiska oraz Wydziału, w jakim pracują.

Organ uzupełnił swoje uzasadnienie stwierdzając, że: "Organ stosując się także do wytycznych SKO w K. zawartych w decyzji z dnia [...].05.2020r. w zakresie wskazań co do dalszego sposobu postępowania wskazuje, że dokonał ustalenia stanowisk osób pełniących funkcje kierownicze i jednoznacznie w oparciu o sporządzoną listę określił, którzy z nich pełnią funkcję publiczną, a którzy ich nie pełnią. W tym celu Wydział Organizacyjny i Kadr dokonał analiz zakresów zadań poszczególnych wydziałów. Na tej podstawie w ocenie organu słusznym jest więc podtrzymanie wcześniejszego stanowiska, co do tego że funkcje publiczne pełnią wyłącznie ci kierownicy których dane już udostępniono. W ocenie organu, w zastosowaniu się do wytycznych organu wyższego stopnia podano pełne dane w zakresie wynagrodzeń Kierowników wydających decyzje administracyjne. Pozostali Kierownicy stanowią grupę pracowników pomocniczych tj. nie wydających decyzji, a w związku z tym właściwe jest postępowanie w którym ich dane pozostały zanonimizowane."

Odwołanie od powyższej decyzji złożył do Kolegium K. P..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2020r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolegium wskazało, iż już nawet pobieżna ocena przedłożonych zakresów obowiązków i uprawnień pozwala stwierdzić, że organ I instancji bezpodstawnie uznał, iż wszyscy kierownicy wydziałów co do których zapadła wcześniejsza decyzja odmowna nie pełnią funkcji publicznych. Wskazano w pierwszym rzędzie na stanowisko Głównej Księgowej. Odnosząc przedstawioną wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.i.p. do głównego księgowego, wskazano należy, że zajmuje się ona bezpośrednio przepływami finansowymi w Urzędzie Miejskim w K., jego rachunkowością, wykonywaniem dyspozycji środkami pieniężnymi oraz nadzorowaniem i kontrolą realizacji budżetu. Podobnie wskazano na stanowisko Kierownika Wydziału Księgowości i postanowienia szczegółowe określające zakres obowiązków na tym stanowisku, Kierownika Obsługi Inwestora, Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego, Kierownika Wydziału Kontroli, Kierownika Wydziału Prawnego i Zamówień Publicznych.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] organ I instancji ponownie odmówił udostępnienia informacji o wysokości wynagrodzeń, nagród i innych kwot składających się na pełne wynagrodzenie przyznanych w roku 2019 kierownikom Urzędu Miejskiego w K. niepełniącym funkcji publicznych poprzez podanie imienia i nazwiska oraz Wydziału, w jakim pracują.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. P. od decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Po rozpatrzeniu skargi K. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 291/21 uchylił zaskarżoną decyzje w całości .

Sąd zarzucił, że Kolegium w szczególności nie wyjaśniło powodów zmiany swego wcześniejszego stanowiska co do kwalifikacji niektórych stanowisk jako związanych z pełnieniem funkcji publicznej, a w istocie nawet takiej zmiany nie zakomunikowało, można ją jedynie domniemywać z kierunku rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że uzasadnienie decyzji nie zawiera właściwie żadnych rozważań zindywidualizowanych. Ponadto wskazano, że akta nadesłane do Sądu zawierają decyzję Prezydenta, która nie jest kompletna: treść uzasadnienia na jej trzeciej stronie nie jest kontynuacją treści ze strony drugiej.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. P. od decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W bardzo obszernym uzasadnieniu swej decyzji Kolegium przedstawiło przebieg sprawy, począwszy od złożenia przez skarżącego wniosku dnia [...] lutego 2020 r., a także zaprezentowało stan prawny i poglądy orzecznictwa.

Kolegium wskazało, że o tym, czy dani pracownicy należą do kręgu osób pełniących funkcję publiczną przesądza to, jakie funkcje i czynności wykonują w zakresie powierzonych im obowiązków, a także że wiedzę o tym ma organ bowiem on te obowiązki ustala i organizuje pracę urzędników.

W tym celu Wydział Organizacyjny i Kadr dokonał i przedstawił analizę zakresów zadań poszczególnych wydziałów. Na tej podstawie organ podtrzymał wcześniejsze stanowisko, co do tego że funkcje publiczne pełnią wyłącznie ci kierownicy których dane już udostępniono. W ocenie organu odwoławczego, w zastosowaniu się do wytycznych organu wyższego stopnia podano pełne dane w zakresie wynagrodzeń Kierowników wydających decyzje administracyjne. Pozostali Kierownicy stanowią grupę pracowników pomocniczych, tj. nie wydających decyzji, a w związku z tym właściwe jest postępowanie w którym ich dane pozostały zanonimizowane.

Wskazano, że analizując zakres obowiązków kierowników poszczególnych Wydziałów, których dane osobowe zanonimizowano należy uznać, że nie wykonują oni zadań władczych dotyczących określonego przepisami zakresu działania zatrudniających ich organów.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] zaskarżona została przez K. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Zarzucił on decyzji naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie że wniosek dotyczy osób niepełniących funkcji publicznych.

Zakwestionował on przeprowadzoną przez organy analizę charakteru pracy kierowniczych stanowisk w wydziałach urzędu. Skarżący wskazał, że kierownicy ww. wydziałów mają kompetencje, które świadczą o tym, że w istocie pełnią funkcje publiczne. Sam fakt, iż nie wydają decyzji administracyjnych, nie ma znaczenia, bowiem pełnią funkcje nadzorcze i kontrolne, często w sprawach związanych z wydatkowaniem środków publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).

Przystępując do rozpoznania skargi w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, z późn. zm.; w skrócie "u.d.i.p.") przepisy p.p.s.a. stosuje się także do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej.

Dokonując tak unormowanej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo, w stopniu, który ma wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], znak: [...]

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie w dniu 20 maja 2021 r. zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 291/21.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd jest związany ww. wyrokiem na podstawie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Komentowany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym, zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Sąd wskazuje, że wnioskodawca - K. P. pismem z dnia [...].02.2020 r. zwrócił się o udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzeń wszystkich kierowników Wydziałów Urzędu Miejskiego w K. za cały rok 2019: pensji zasadniczej, nagród, wszystkich dodatków i innych kwot składających się na pełne wynagrodzenie, wyszczególnienie wszystkich sum, które składają się na wynagrodzenia każdego z kierowników, wyszczególnienie kierowników z imienia i nazwiska oraz Wydziału, w jakim pracują. Pismem z dnia [...] marca 2020r. (e-mail), Prezydent Miasta K. przekazał zestawienie dotyczące wysokości wynagrodzeń, nagród, dodatków i innych kwot składających się na pełne wynagrodzenie przyznane kierownikom Wydziałów Urzędu Miejskiego w K., w roku 2019. Wskazano jednak, że wyszczególnienie kierowników z imienia i nazwiska oraz Wydziału, w jakim pracują dotyczy jedynie kierowników pełniących funkcje publiczne, czyli osób wydających decyzje administracyjne z upoważnienia Prezydenta Miasta K..

Po kilkukrotnym uchylaniu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], znak: [...] odmówił udostępnienia informacji o wysokości wynagrodzeń, nagród i innych kwot składających się na pełne wynagrodzenie przyznanych w roku 2019 kierownikom Urzędu Miejskiego w K. niepełniącym funkcji publicznych poprzez podanie imienia i nazwiska oraz Wydziału, w jakim pracują. Po wyroku WSA w Poznaniu z 20 maja 2021 r., sygn. IV SA/Po [...], Samorządowe Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r., nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję.

W wyroku o sygn. akt IV SA/Po 291/21 Sąd wskazał, że: "uzasadnienie decyzji SKO sprowadza się do bardzo obszernego przedstawienia toku postępowania, regulacji prawnych oraz poglądów orzecznictwa oraz do zaakceptowania rozstrzygnięcia Prezydenta. Nie można zatem uznać, że zaskarżona decyzja merytorycznie rozstrzyga sprawę w sposób równoważny działaniu organu I instancji. Podkreślenia wymaga okoliczność, że treść uzasadnienia decyzji SKO nie zawiera właściwie żadnych rozważań zindywidualizowanych, to jest takich, które dotyczą konkretnej, niepowtarzalnej sprawy. Wszystkie rozważania organu II instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji dotyczą albo regulacji prawnych i sposobu ich rozumienia albo odnoszą się wprawdzie do postępowania i zapadłych wcześniej decyzji pierwszoinstancyjnych, ale pozostają na takim poziomie ogólnikowości, że mogłyby z niewielkimi modyfikacjami zostać wykorzystane w dowolnej sprawie, w której organ II instancji proceduje w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wynagrodzeń pracowników urzędu. Wszystko to sprawia, że zaskarżona decyzja de facto wymyka się możliwości sądowej kontroli legalności. Jej uzasadnienie informuje jedynie – i to nawet nie wprost – że organ II instancji uznał za zasadne stanowisko organu I instancji, nie informuje jednak dlaczego: nie przedstawia toku rozumowania prowadzącego do takiego a nie innego rozstrzygnięcia sprawy, ani procesu wykładni przepisów prawa oraz subsumpcji. W takiej sytuacji niemożliwe jest także odniesienie się przez Sąd do kwestii zasadności poszczególnych zarzutów podnoszonych w skardze. Nie jest rzeczą Sądu rozstrzyganie sprawy, lecz kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a ta (w aspekcie tychże zarzutów) nie jest możliwa.

W szczególności SKO nie wyjaśniło powodów zmiany swego wcześniejszego stanowiska co kwalifikacji niektórych stanowisk jako związanych z pełnieniem funkcji publicznej, a w istocie nawet takiej zmiany nie zakomunikowało, można ją jedynie domniemywać z kierunku rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji SKO uznać należy za wewnętrznie sprzeczne, a co najmniej nieczytelne. Szeroko przytaczane są w nim orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych oraz poglądy piśmiennictwa podkreślające, że przymiot pełnienia funkcji publicznej nie może być wiązany jedynie z wydawaniem procesowych rozstrzygnięć, zaś spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są jedynie stanowiska o charakterze usługowym lub technicznym. SKO nie sygnalizuje w żaden sposób niepodzielania (nie mówiąc już o przyczynach niepodzielania) takiego stanowiska, a jednocześnie utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, w której przyjęto, że jedynie osoby wydające w imieniu Prezydenta decyzje administracyjne mogą być uznane za pełniące funkcje publiczne.

Niezależnie od tego zwrócić należy uwagę, że akta nadesłane do Sądu zawierają decyzję Prezydenta, która nie jest kompletna: treść uzasadnienia na jej trzeciej stronie nie jest kontynuacją treści ze strony drugiej. Na tę niekompletność wskazuje również treść odwołania, w którym zahaczono np. rozważania organu I instancji co do publikowania oświadczeń majątkowych pracowników – dostępne uzasadnienie decyzji Prezydenta takich rozważań nie zawiera. Brak odniesienia się do tej kwestii w decyzji SKO nie pozwala na przyjęcie, że organ II instancji dysponował pełnym tekstem uzasadnienia decyzji Prezydenta."

Sąd wskazuje, że Kolegium w dalszym ciągu nie wyjaśniło powodów zmiany swego wcześniejszego stanowiska, co do kwalifikacji niektórych stanowisk jako związanych z pełnieniem funkcji publicznej, a w istocie nawet takiej zmiany nie zakomunikowało i nadal można ją jedynie domniemywać z kierunku rozstrzygnięcia.

W odniesieniu do kwestii niekompletności decyzji Prezydenta należy wskazać, że aktualnie w aktach sprawy znajduje się decyzja kompletna. Mimo bardzo obszernego uzasadnienia Kolegium, jednak nie odniosło się do tej kwestii w swojej decyzji i uzupełniło akta sprawy pomijając milczeniem wskazane przez Sąd uchybienie. Nie można uznać, że ma to wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ akta uzupełniono, jednak w ocenie Sądu takie postępowanie nosi cechy lekceważenia wskazań w/w wyroku.

Zaskarżona decyzja ponownie prezentuje bardzo obszerne stanowiska orzecznicze bez konkretnego przełożenia tych rozważań na grunt badanej sprawy.

Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych za pracowników na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, traktuje się szeregowych pracowników nieposiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości, serwis techniczny, sekretarka, kucharka, kierowca, portier, pracownik ochrony, kierownik administracyjny odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego).

Następnie w zaskarżonej decyzji Kolegium przedstawia opis zakresów czynności poszczególnych stanowisk kierowniczych w Urzędzie. Podsumowanie "analizy" tych czynności wskazuje, że: "W ocenie organu, w zastosowaniu się do wytycznych organu wyższego stopnia podano pełne dane w zakresie wynagrodzeń Kierowników wydających decyzje administracyjne. Pozostali Kierownicy stanowią grupę pracowników pomocniczych, tj. nie wydających decyzji, a w związku z tym właściwe jest postępowanie, w którym ich dane pozostały zanonimizowane".

Powyższe rozważania Kolegium świadczą o wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia decyzji. Organ po raz kolejny sprowadził swoje rozstrzygnięcie do wskazania, że brak wydawania decyzji automatycznie skutkuje zakwalifikowaniem pracownika, jako pracownika pomocniczego.

W ocenie Sądu rozważania organu są błędne. Organ nie zrealizował wskazania Sądu w zakresie przeprowadzenia oceny pracowników w zakresie pełnienia przez nich funkcji publicznych. Organ naruszył więc art. 153 p.p.s.a. i nie zrealizował wskazań ww. wyroku.

W ocenie Sądu ustalenia i wnioski Kolegium w powyższym zakresie winny być szeroko i wnikliwie umotywowane, aby możliwa była ich merytoryczna weryfikacja. Błędem jest ograniczenie się przez podmiot publiczny do ogólnikowego i enigmatycznego stwierdzenia, że pozostali pracownicy nie pełnią funkcji publicznej, tylko stanowią grupę pracowników pomocniczych, tj. nie wydających decyzji.

Kolegium powinno dokonać pełnej oceny pracowników w zakresie tego, czy pełnią lub mają związek z pełnieniem funkcji publicznych, czy też nie, w rozumieniu tego pojęcia w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie można bowiem wykluczyć, że funkcję tą pełnią nie tylko pracownicy, wydający decyzje administracyjne, ale także inni pracownicy, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania wywierające wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. Dotyczy to w szczególności pracowników merytorycznych wydziałów lub innych komórek organizacyjnych, którzy w indywidualnych sprawach innych podmiotów prowadzą postępowania administracyjne i choć nie wydają decyzji administracyjnych, to jednak przygotowują całość materiału dowodowego takiej sprawy, a nawet przedstawiają projekty decyzji administracyjnych, czy też osób uprawnionych do wydawania zaświadczeń w imieniu podmiotu wykonującego zadana publiczne lub przyjmowania wniosków w indywidualnych sprawach administracyjnych.

Natomiast za stanowiska o charakterze usługowym, czy też technicznym uznać należy "szeregowych" pracowników nieposiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. osoby zajmujące się obsługą biurową, informatyczną, utrzymaniem czystości, obsługą sekretariatu, sprawami stricte administracyjnymi związanymi z odpowiedzialnością za pracę personelu obsługowego i administracyjnego, itp.).

Należy ponownie wskazać, że ustalenia i wnioski Kolegium w powyższym zakresie winny być szeroko i wnikliwie umotywowane, aby możliwa była ich merytoryczna weryfikacja. Przy czym szeroko i wnikliwie nie oznacza jedynie przytaczania dużej ilości orzeczeń i ogólnych stwierdzeń.

Podmiot publiczny nie może ograniczyć się tylko do stwierdzenia, że pracownicy nie pełnią funkcji publicznej, ponieważ nie mają kompetencji decyzyjnych. Jest to rozumowanie nieprawidłowe. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę analizę zakresów czynności Kierowników Wydziałów nie sposób zakwalifikować ich stanowisk jako stanowiska pomocnicze, takie jak, sekretarka, obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości, serwis techniczny, kucharka, kierowca, portier, pracownik ochrony, kierownik administracyjny odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego. W tym zakresie rozważania Kolegium są nielogiczne i sprzeczne z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Bez przeprowadzania szczegółowej analizy należy wskazać, że w przy opisie każdego z kierowniczych stanowisk wskazano jako zakres czynności: "nadzór nad pracą wydziału". Sąd wskazuje, że w odróżnieniu od kontroli, nadzór jest prowadzony przez cały czas trwania danego procesu. Nie ma charakteru ani cyklicznego, ani wyrywkowego. Nadzorowi podlega całość wykonywanych prac na każdym etapie ich zaawansowania. Nadzór przewiduje także możliwość bezpośredniej ingerencji w działania podmiotu nadzorowanego.

Tym samym nie sposób przyjąć, że osoba sprawująca nadzór nad pracą wydziałów (a więc także nad ich merytoryczną działalnością) i mająca realny wpływ na decyzje lub ich projekty sporządzane przez pracowników posiadających kompetencje decyzyjne piastuje stanowisko o charakterze pomocniczym/technicznym.

Kierując się ustaleniami i wykładnią zapadłego w sprawie wyroku należy wskazać, że organ nie zrealizował jego wskazań i decyzja powinna zostać uchylona.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ podczas analizy charakteru pracy Kierowników Wydziałów weźmie pod uwagę zaprezentowane przez Sąd stanowisko w zakresie pełnienia funkcji publicznych.

Jednocześnie organ odwoławczy powinien ograniczyć do minimum przytaczanie treści orzeczeń sądowych i skupić się na analizie charakteru pracy Kierowników Wydziałów przez pryzmat wskazań niniejszego wyroku i wyroku o sygn. akt IV SA/Po 291/21. W szczególności winien ocenić, czy mają oni wpływ na proces decyzyjny dotyczący decyzji i innych aktów władczych skierowanych do podmiotów zewnętrznych w stosunku do organu I instancji.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych