Orzeczenie - IV SA/Po 60/22 - Wyrok WSA w Poznaniu

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 marca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Gminy Zaniemyśl z dnia 29 marca 2021 r. nr XXXI/204/2021 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Zaniemyśl na 2021 rok" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 5 załącznika do uchwały.

UZASADNIENIE

Prokurator Regionalny w Poznaniu ( dalej jako: Prokurator, Skarżący ) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na Uchwałę Nr XXXI/204/2021 Rady Gminy Zaniemyśl ( dalej jako: Rada, Organ ) z 13 kwietnia 2021 r., w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Zaniemyśl na rok 2021 r." (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 13 kwietnia 2021 r., poz.3042 dalej jako : Uchwała).

Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 11 a ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz.638, dalej jako u.o.z.), polegające na braku określenia w treści § 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, sposobu wydatkowania środków poprzez przeznaczenie łącznej kwoty [...]zł na realizację wszystkich celów programu, bez ich konkretyzacji, z rozbiciem na poszczególne cele i tym samym pozostawieniu organowi wykonawczemu gminy całkowitej swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem, co stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartej w niej granicy swobody regulacyjnej.

W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 5 załącznika do uchwały.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Rada Gminy Zaniemyśl, Uchwałą Nr XXXI/ 204/2021 z 13 kwietnia 2021 r. uchwaliła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w 2021 r.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, a w szczególności art. 11 a u.o.z. Zgodnie z art. 11 a ust. 1 u.o.z., rada gminy, wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 (czyli realizację zadania własnego gminy, jakim jest zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie), określa w drodze uchwały, corocznie, do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Stosownie do art. 11 a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

5) usypianie ślepych miotów;

6) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

7) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób. pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 1 1a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.).

W myśl natomiast art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

W zaskarżonej uchwale, w § 5 ( Rozdział 4. Finansowanie Realizacji Programu) Programu stanowiącego załącznik do Uchwały Nr XXXI/204/2021 z 13 kwietnia 2021 r. (§ 1 uchwały), Rada Gminy Zaniemyśl określiła łączną wysokość środków na realizację uchwalonego programu na kwotę [...]zł z przeznaczeniem na:

1) wyłapywanie i opiekę nad bezdomnymi zwierzętami,

2) koszty związane z zapewnieniem opieki zwierzętom gospodarskim , które utraciły dotychczasowe schronienie i nie ma możliwości ustalenia ich właściciela,

3) koszty zakupu karmy, koszty kastracji, sterylizacji oraz opieki weterynaryjnej kotów wolno żyjących,

4) koszty opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń komunikacyjnych udziałem zwierząt bezdomnych.

.Wskazano także, że powyższe środki wydatkowane będą zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych oraz ustawą Prawo zamówień publicznych.

Prokurator podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się w ostatnich latach, dominujący aktualnie pogląd, o zaliczaniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego.

Ukształtował się także pogląd, że ocena należytego wykonania nałożonego na Radę obowiązku ustawowego w zakresie wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt "sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na jego realizację" wymaga precyzyjnego określenia w uchwale sposobu wydatkowania środków na realizację "programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt". Podkreślono, że upoważnienie ustawowe wynikające z art. 11a ust. 5 u.o.z. nakłada obowiązek wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację, jak i odrębnego uregulowania sposobu ich wydatkowania.

Prokurator wskazał, że w przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera", co jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy, programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc.

Lokalny prawodawca zobowiązany został zatem w art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie.

Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza zatem art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej, tj. w zawieranych umowach.

Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Prokurator w skardze powołał liczne orzecznictwo dotyczące tej kwestii.

Wskazał, że z § 5 Programu, stanowiącego załącznik do uchwały, środki finansowe na realizacje zadań wynikające z Programu zostały przewidziane w budżecie w kwocie [...]zł, która ma służyć na realizację wszystkich celów programu, jednakże bez wskazania konkretnych sum, które mogłyby zostać przeznaczone na konkretne cele.

Pozostawiono zatem organowi wykonawczemu gminy ( Wójt Gminy ) nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań objętych programem.

Tak więc, wbrew przepisom art. 11 a ust. 5 u.o.z., zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie.

Jednocześnie, Rada nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Kwestionowany przepis pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. Uregulowanie to nie wyczerpuje określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", przez które rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych i sposoby ich rozdysponowania.

Rada gminy w ocenie Skarżącego winna więc dokonać co najmniej podziału kwoty [...]zł na poszczególne zadania ujęte w programie, jako że to stanowi o realności realizacji poszczególnych zadań objętych programem i określić, jak będą one rozdysponowane. Nie zrealizowano więc wszystkich obligatoryjnych elementów upoważnienia ustawowego.

Skarżący przyznał, że precyzyjne określenie w ramach omawianego programu wysokości środków przeznaczonych na poszczególne cele może być trudne, ale szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków, nie powinno nastręczać nadmiernej trudności. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy określeniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na wywiązanie się z zadań wynikających z przyjętego programu Rada nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła koszt realizacji programu na kwotę [...]zł brutto, bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy wykonywaniu konkretnych zadań i wartości usług lub towarów dla każdego z celów programem przewidzianych (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 83/21).

W ocenie Prokuratora mając na uwadze wykonawczy charakter tej regulacji, który to ze swej istoty wiąże się z powinnością formułowania w akcie wykonawczym norm w sposób jasny, czytelny i dookreślony, przyjąć należy, że § 5 załącznika do uchwały jest istotnie sprzeczny z prawem, gdyż godzi w standardy legislacyjne dotyczące więzi materialnej między ustawą, a aktem podustawowym.

Wobec powyższego, wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części, tj. § 5 załącznika do zaskarżonej Uchwały.

Rada Gminy Zaniemyśl wniosła o oddalenie skargi.

Rada Gminy Zaniemyśl m.in. wskazała, że o ile można zgodzić się z twierdzeniem, ze ustawodawca wymaga od organu stanowiącego wykazania wysokości srodków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, to nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, ze wskazane kwoty i zadań, które maja zostać zrealizowane w ramach przeznaczonych środków stanowi rażące naruszenie prawa. , bowiem ustawodawca nie wymaga wprost podziału środków wymaga aby została wskazana kwota i została wskazana. Wskazany został również sposób jej wydatkowania. Rada Gminy Zaniemyśl nie pozostawiła całkowitej swobody jej wydatkowania bowiem wyraźnie wskazała na co ma ta kwota zostać wydatkowana. M.in. w § 4 ust. 1 pkt 2 programu , wskazała na realizacje zadania poprzez przewożenie zwierzat domowych i oddanie ich pod opiekę Schroniska dla bezdomnych zwierząt w Środzie Wlkp. Nie bez znaczenia jest w ocenie organu, ze takie porozumienie zostało zawarte a w nim cennik usług wykonywanych przez gminę Środa Wlkp. w cenniku tym m.in. średnia miesięczna opłata za utrzymanie bezdomnego zwierzęcia wynosiła [...] zł netto., a gmina Z. będzie uczestniczyć finansowo w kosztach utrzymania i prowadzenia schroniska z jej terenu w kwocie [...]zł, która to kwota w ciągu roku wzrosła do [...] zł. Gmina powołała się na zawarte Porozumienie międzygminne Nr [...]./2021 Burmistrza [...] Wlkp. z dnia [...] stycznia 2021 r. Organ wskazał także, że w oparciu o w § 4 ust. 1 pkt 3 programu odławiane zwierzęta gospodarskie oddawane będą pod opiekę gospodarstwa rolnego znajdującego się w miejscowości W. na podstawie zawartej umowy pomiędzy Gminą a właścicielem. Koszt związany z wyżywieniem zwierzecia określony został na ok. [...] zł. brutto miesięcznie a całość kosztów nie mogła przekroczyć kwoty [...]zł. Organ powołał się na umowe zawarta między gminą Zaniemyśl a I. N. na zapewnienie miejsca i opieki zwierzętom gospodarskim, które uciekły,zabłakały sięlub zostały porzucone. W odpowiedzi na skarge wskazano, ze wzięto pod uwage realne potrzeby gminy w tym zakresie i nie pozostawiono organowi wykonawczemu swobody w rozdysponowaniu przeznaczona w uchwale kwotą. Zatem organ wypełnił zapisy ustawy i podjął uchwałę na podstawie i w granicach prawa. Tak określono sposób realizacji zadań, by były one jak najpełniej wykonane, a jednocześnie nie ograniczały elastyczności dysponowania środkami. Organ wskazał, że Skarżący niesłusznie dokonał analizy poszczególnych jej zapisów w oderwaniu od jej całości i komplementarności jej zapisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na podstawie art.119 pkt 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony w skardze, a organ, za pośrednictwem którego skarga została wniesiona, w ustawowym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest Uchwałę Nr XXXI/204/2021 Rady Gminy Zaniemyśl z 13 kwietnia 2021 r., w sprawie przyjęcia " Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Zaniemyśl na rok 2021 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 13 kwietnia 2021 r., poz.3042).

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że w myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.. dalej u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę Sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej Uchwały Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Ugruntowany jest już pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, że uchwała w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego (por. np. wyrok NSA z 30.07.2020 r. o sygn. II OSK 1754/18 oraz wyrok WSA w Łodzi z 12.01.2021 r. sygn. II SA/Łd 13/21, publ. CBOSA)

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 11a w zw z art. 11a ust. 1 u.o.z., zgodnie z którym rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.). Natomiast stosownie do art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Na podstawie art. 11a ust. 5 u.o.z. lokalny prawodawca zobowiązany został nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. W przywołanym przepisie ustawodawca użył bowiem zwrotu imperatywnego: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, które skład orzekający podziela, wskazujące na konieczność precyzyjnego określenia w uchwale sposobu wydatkowania środków na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej, tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17; z 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 481/19; z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20; z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 336/20 i II OSK 997/20 oraz z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, wyroki WSA w Olsztynie z dnia 25 stycznia 2022 r. o sygn. II SA/Ol 1030/21 i o sygn. II SA/O; 1075/21, z dnia 20 stycznia 2022 r. o sygn. II SA/Ol 1028/21, wyrok WSA w Poznaniu z 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 504/20, publ. CBOSA).

Działając w zakresie ustawowej delegacji, rada gminy zobowiązana jest do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji. Stąd też narusza treść art. 11a ust. 5 u.o.z. - pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami.

Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Zdaniem Sądu orzekającego § 5 załącznika do zaskarżonej uchwały niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z ww. przepisu.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zaskarżona Uchwała nie wypełnia w omawianym zakresie delegacji ustawowej jako, że nie wskazuje w jaki konkretnie sposób ma być wydatkowana ustalona kwota [...]zł. Wprawdzie w zakwestionowanym § 5 załącznika do Uchwały ustalono ogólną kwotę środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań Programu, ale nie określono, jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele Programu. Oznacza to, że w istocie rozdział tych środków został pozostawiony do uznania organu wykonawczego gminy, co jest sprzeczne z delegacją ustawową art. 11a ust. 5 u.o.z. Pozostawiono bowiem organowi wykonawczemu gminy w wykonaniu uchwały nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem środków. Tak, więc wbrew przepisowi art. 11a ust. 5 u.o.z. zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Jednocześnie Rada nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Kwestionowany przepis pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. Rada nie określiła bowiem, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Pozostawiła zatem w tym zakresie dowolność organowi wykonawczemu, co sprzeczne jest z istotą cytowanych przepisów. Powyższe nie wyczerpuje określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z., a przez które - jak wskazano - rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Na marginesie tylko wskazać należy, że z dołączonych przez Organ dokumentów, nie wynika, czy rzeczywiście każde z zadań wymienionych w Programie, będzie realizowane i w jakim zakresie finansowane. W ocenie Sądu dopiero powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych, przeznaczonych na realizację Programu, z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań. Przy czym należy wyjaśnić, że nawet w sytuacji, gdy kwota, jaką dysponuje Rada, nie wystarcza na zaspokojenie wszystkich potrzeb, to i tak w Programie należy rozdzielić posiadane środki finansowe na wszystkie zadania objęte tym Programem tak, aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele. Niezbędne jest zatem choćby szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego Programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków.

Zgodzić się należy, że precyzyjne określenie w ramach omawianego programu wysokości środków przeznaczanych na poszczególne cele może być trudne, ale szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków, nie powinno nastręczać nadmiernej trudności.

Ponieważ zaskarżony § 5 załącznika do Uchwały przyjętego Programu nie zawiera unormowań, które organ uchwałodawczy zobowiązany był w nim zamieścić, stanowi to istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z., które przesądza o wadliwości tego zapisu skutkującego koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Przy czym w realiach niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że nie zachodzi potrzeba stwierdzania nieważności całego Programu, o co zresztą nie wnosił skarżący, ograniczając swój wniosek i zarzuty skargi wyłącznie do zakwestionowanego § 5. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 7 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych