III SA/Po 1039/21 - Postanowienie WSA w Poznaniu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Marzenna Kosewska Asesor WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. R. na uchwałę Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr XXXVII/388/21 w przedmiocie wystąpienia pokontrolnego z przeprowadzonej kontroli zamówienia publicznego związanego z projektowaniem nowego systemu identyfikacji wizualnej gminy Trzcianka z uwzględnieniem rzetelności, celowości i gospodarności postanawia: odrzucić skargę

UZASADNIENIE

Dnia 29 kwietnia 2021 roku Rada Miejska Trzcianki podjęła uchwałę nr XXXVII/388/21 w sprawie wystąpienia pokontrolnego z przeprowadzonej kontroli zamówienia publicznego związanego z projektowaniem nowego systemu identyfikacji wizualnej gminy Trzcianka z uwzględnieniem rzetelności, celowości i gospodarności. uchwała została podjęta na podstawie art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 roku, poz. 713) w związku z § 43 ust. 3, 4 i 5 i § 32 ust. 1 Statutu Gminy Trzcianka – uchwalonego uchwałą Nr XLIII/275/13 Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 11 kwietnia 2013 r. w sprawie uchwalenia statutu Gminy Trzcianka (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 19.11.2020 r., poz. 8766). Rada Miejska Trzcianki w związku z kontrolą przeprowadzoną przez Komisję Rewizyjną zamówienia publicznego związanego z projektowaniem nowego systemu identyfikacji wizualnej gminy Trzcianka z uwzględnieniem rzetelności, celowości i gospodarności, po zapoznaniu się ze sprawozdaniem z kontroli Komisji Rewizyjnej zaleciła:

1) W prowadzonych postępowaniach dotyczących wyboru dostawców towarów i usług w składach komisji winna znaleźć się co najmniej 1 osoba z wykształceniem zbieżnym z przedmiotem prowadzonego postępowania.

2) Specyfikacje dotyczące postępowań w sprawie wyboru towarów i usług winny być sporządzone z udziałem specjalistów.

3) Protokoły z postępowań przetargowych muszą w całości odzwierciedlać czynności, które wykonuje komisja.

4) Należy rozwiązać – unieważnić umowę z wykonawcą logo i doprowadzić do zwrotu pobranej kwoty z uwagi na fakt, że nie dotrzymał on zapisu tejże umowy mówiącego o jej wykonaniu zgodnym z przepisami prawa.

5) Przestrzegać zasad posiadanych kompetencji poszczególnych organów samorządu przy podejmowaniu zarządzeń przez burmistrza.

6) Burmistrz oraz wszystkie podległe jednostki z poleceniem burmistrza powinny zaprzestać użytkowania Logo jako niezgodnego z obowiązującymi przepisami w sensie formalno-graficznym oraz wprowadzone niezgodnie z przepisami ustawy o samorządzie.

7) Burmistrz powinien anulować swoje zarządzenie nr 39/20 z 16.04.2020 r.

8) Należy w sposób szczegółowy i precyzyjny dla gminy oraz każdej z jednostek gminnych osobno wyliczyć wszystkie koszty wprowadzenia nowego systemu identyfikacji wizualnej, uwzględniające koszty czasu pracy osób, materiałów oraz zleconych usług, zakupów, itp.

9) Kosztami wprowadzania nowego systemu identyfikacji wizualnej należy obciążyć solidarnie osobę/osoby, które w tej sprawie podjęły decyzje o wydatkowaniu środków publicznych niezgodnie z prawem

10) Informacje dotyczące wysokości kosztów do zwrotu dla poszczególnych osób, konkretnych kwot winne zostać podane do wiadomości Rady Miejskiej oraz Mieszkańców gminy (§ 1).

Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Trzcianki (§ 2).

Pismem z dnia [...] maja 2021 roku J. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 1 pkt 4), pkt. 6), pkt 7), pkt 8), pkt 9). Przedmiotowej uchwale skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, iż stanowi on podstawę prawną do uchwalenia uchwały przez radę gminy, tymczasem odnosi się on wprost do komisji rewizyjnej i nie można stanowić podstawy podjęcia uchwały przez organ stanowiący;

2) naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż do właściwości rady gminy należy decydowanie o sprawach zastrzeżonych do wyłącznych kompetencji burmistrza, w szczególności w zakresie nakazania "anulowania" zarządzenia burmistrza, dokonywania szczegółowych wyliczeń w zakresie wprowadzania nowego systemu identyfikacji wizualnej gminy, wypowiadania umów zawartych w drodze przetargu czy zobowiązywania do zwrotu kosztów tychże przetargów;

3) naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wkroczenie przez Radę Miejską Trzcianki w zakres kompetencji należących ustawowo do burmistrza czym naruszony został podział kompetencji pomiędzy organami Gminy;

4) naruszenia przepisu prawa materialnego - § 43 ust. 3-5 Statutu Gminy Trzcianka, poprzez przyjęcie jako podstawy prawnej uchwalenia skarżonej uchwały przez Radę Miejską Trzcianki przepisów odnoszących się bezpośrednio działalności komisji rewizyjnej.

Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. dowodu na okoliczność posiadania interesu prawnego, prawidłowości przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, prawidłowego wykonania przedmiotu umowy, braku podstaw prawnych do podjęcia uchwały o przedmiotowej treści, ingerencji przez Radę Miejską Trzcianki w uprawnienia przysługujące Burmistrzowi Trzcianki. W tym względzie wskazał na: uchwały nr XXXVI 1/388/21 Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 29 kwietnia 2021 roku, Statutu Gminy Trzcianka; zapytania ofertowego z dnia [...] września 2019 roku (znak [...],[...]); protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego z dnia [...] października 2019 roku (znak: [...]); umowy nr [...] dnia [...] października 2019 roku, aneksu nr [...] do umowy z dnia [...] grudnia 2019 roku; protokołu odbioru przedmiotu umowy opracowania systemu identyfikacji wizualnej gminy Trzcianka, dostarczonego zgodnie z umową nr [...] z dnia [...] października 2019 roku; faktury VAT nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r.; zarządzenia nr 39/20 Burmistrza Trzcianki z dnia 16 kwietnia 2020 roku w sprawie wprowadzenia Księgi Identyfikacji Wizualnej Gminy Trzcianka; pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2021 roku (znak: [...], [...]) wraz z uchwałą Komisji Heraldycznej z dnia 5 lutego 2021 roku w sprawie projektu "logo" gminy Trzcianka z załącznikiem.

W konsekwencji skarżący wniósł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 4 oraz art. 94 ustawy o samorządzie gminnym o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa Uchwały nr XXXVII/388/21 Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 29 kwietnia 2021 r. w części, tj. w zakresie § 1 pkt 4), § 1 pkt 6), § 1 pkt 7), § 1 pkt 8), § 1 pkt) 9 oraz § 1 pkt) 10 oraz o zwrot kosztów postępowania.

Na potrzeby uzasadnienia interesu prawnego skarżącego podkreślił on, że był wykonawcą przedmiotowego zamówienia z którego się wywiązał co zostało potwierdzone w protokole odbioru zamówienia. Przedmiotowa uchwała, która nakazuje rozwiązać umowę ze skarżącym odnosi się zatem bezpośrednio do jego interesu prawnego. Skarżący jako wykonawca poświęcił przedmiotowemu zleceniu znaczną ilość czasu, wykonał przedmiotową pracę, a utrzymanie w mocy skarżonej uchwały (unieważnienie umowy, o którym rada postanowiła) doprowadzić może do konieczności zwrotu przez niego uzyskanego wynagrodzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta jest sprawowana - w myśl § 2 ustawy - pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", kognicji sądów administracyjnych poddane zostały akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś art. 135 p.p.s.a. obliguje Sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Badając formalną dopuszczalność skargi należy dostrzec, że w myśl art. 53 § 2a p.p.s.a. - w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Tym przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g.", który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W świetle powyższych przepisów skargę na uchwałę rady gminy może wnieść tylko podmiot posiadający zindywidualizowany interes prawny lub uprawnienie wynikające z konkretnej normy prawa materialnego, które zostały naruszone przez wydanie skarżonego aktu. Sąd administracyjny rozpoznający skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązany jest zbadać, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza prawnie chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, skarga - jako niedopuszczalna - podlega odrzuceniu.

Wyjaśniając kwestię interesu prawnego, którego naruszenie kreuje legitymację skargową wskazać należy, że jego istotą jest związek sytuacji podmiotu powołującego się na ten interes z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. W judykaturze podkreśla się aktualność interesu prawnego, istniejącego obiektywnie w dniu wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w chwili złożenia skargi. Interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany, wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnoszący się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem.

Strona skarżąca musi się zatem wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem któregoś z nich. Interes, o którym mowa w powołanym przepisie musi być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana sytuacji prawnej skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1305/09, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, kryterium posiadania interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i wymaga ustalenia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowaną w skardze uchwałą. Dlatego posiadanie interesu prawnego oznacza powołanie się na przepisy prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Ponadto, powinien to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Jak jednolicie przyjmuje się w judykaturze skarżący, wnosząc skargę, musi wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo - jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Przedmiotem zaskarżonej do Sądu uchwały było wystąpienie pokontrolne z przeprowadzonej kontroli zamówienia publicznego związane z projektowaniem nowego systemu identyfikacji wizualnej gminy Trzcianka z uwzględnieniem rzetelności, celowości i gospodarności. W rozpoznawanym przypadku uchwała została podjęta w odniesieniu do zaplanowanych działań kontrolnych komisji rewizyjnej względem zleconych jej przez radę gminy zadań w zakresie kontroli zgodnie ze statutem gminy Trzcianka. Podjęta uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. W tym względzie należy odróżnić akty normatywne stanowiące akty prawa miejscowego, od aktów normatywnych kierownictwa wewnętrznego, które mają moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego.

W rozpoznawanym przypadku ustalenia przyjęte przez radę nie były adresowane na zewnątrz i nie kształtowały bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Zaskarżona uchwała miała wewnętrzny charakter wiążący organy gminy i z istoty swej nie przyznawała żadnych praw, ani nie kreował żadnych obowiązków w odniesieniu do podmiotów prawa pozostających poza strukturą administracji publicznej. Uchwała nie kształtowała zatem bezpośrednio sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej jako akt prawa wewnętrznego wiążącego organ wykonawczy, który zobowiązywał do podjęcia dalszych działań. Nie naruszała w konsekwencji indywidualnego interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę, nie wywoływała również bezpośrednio skutków materialnoprawnych. Na tym etapie zaskarżona uchwała miała bardziej charakter intencyjny i nie zawierała żadnych wiążących postanowień, które mogłyby dawać skarżącemu jakiekolwiek prawa i nie rodziła też w sposób bezpośredni żadnych obowiązków. Tym bardziej, że Rada Miejska Trzcianki w § 1 podjętej uchwały zawarła sformułowanie "zaleca się", co mogło jedynie świadczyć o pewnej o woli organu w kwestii realizowanej polityki finansowej gminy.

Zaskarżona uchwała nie mogła jednak na tym etapie naruszyć interesu prawnego skarżącego jako, że nie ograniczała jeszcze jego uprawnień ani też nie nakłada na niego żadnego obowiązku. Niedogodności, jakie mogą, w ocenie skarżącego, powstać w związku z wejściem z realizacją zaskarżonej uchwały, aby wywarły określony skutek, musiałyby zostać rzeczywiście wdrożone przez organ wykonawczy gminy (burmistrza). W konsekwencji dopiero podjęcie określonych działań przez Burmistrza Trzcianki, któremu uchwała została powierzona do wykonania mogłoby zostać zakwalifikowane jako naruszenie interesu prawnego J. R.. W razie ewentualnych działań realizujących "zalecenia" Rady Miejskiej i w zależności od ich formy oraz ich zakresu J. R. będzie mógł dopiero podjąć stosowne środki prawne mające na celu uzyskanie należnej ochrony prawnej przed sądem.

Wobec powyższego, kwestionowane zapisy nie mogą świadczyć o istnieniu naruszenia interesu prawnego skarżącego, które to mogłoby stanowić przesłankę do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Brak jest bowiem normy prawnej, która chroniłaby skarżącego przed takimi okolicznościami jak rozwiązanie podjęte w zaskarżonej uchwale, która pozostaje aktem normatywnym o charakterze wewnętrznym, nie podlegającym kontroli sądów administracyjnych.

Wobec braku w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącego, co jest dla dopuszczalności skargi wymagane przez przepis szczególny - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych